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Le 26 mai 2019, les élections européennes ont permis de donner ses couleurs au parlement européen. Entre faux discours et nationalisation des débats, plus que jamais, le citoyen a besoin d’être éclairé sur cette Europe désignée trop souvent  comme responsable de tous les maux.  Aurélien Antoine, professeur de droit à l’Université Jean Monnet, et fondateur de l’Observatoire du Brexit, partage son analyse du projet européen à l’heure de sa séparation du Royaume-Uni.

Une interview menée par Fabien Franco, journaliste, Lyon

Un article Pop’Sciences – 29/05/2019

Est-il vrai que 80% des lois appliquées en France sont issues de la réglementation européenne ?

La proportion est effectivement très importante, mais difficilement quantifiable. Des pans entiers de la législation sont dominés par le droit de l’Union européenne, tels que le droit de la concurrence, ou encore, celui des marchés publics. En revanche, d’autres législations ne dépendent pas du droit de l’Union européenne, comme le droit de la famille. Plus largement, l’étendue du droit de l’Union dépend des compétences que les États acceptent de lui transférer. Dès lors que l’UE n’a pas ces compétences, son influence dans les droits nationaux est au mieux, indirecte.

Dans le domaine de la fiscalité, de la défense ou des droits sociaux, les lois sont nationales.

Oui, toutefois, l’UE cherche à fixer des principes généraux. En matière sociale, par exemple, le système de la charte sociale européenne joue un rôle important aux fins d’assurer une espèce de convergence entre les États. En matière fiscale, la France est libre de fixer son taux de TVA, mais il est évident que les contraintes imposées par l’UE en matière budgétaire vont avoir, indirectement, des répercussions sur les politiques fiscales des États membres. Les relations entre les droits nationaux et européen sont à facettes multiples, ce qui rend toute tentative de quantification exacte pratiquement impossible. Ce débat est désormais éculé car les systèmes juridiques sont interdépendants. À cet égard, le Brexit est une bonne illustration de la difficulté de les séparer.

Peut-on déplorer qu’il n’y ait pas suffisamment d’harmonie entre les droits, et précisément dans la législation fiscale, quand des États prospèrent grâce à l’optimisation fiscale décriée par ailleurs ?

Ces politiques fiscales favorables aux grandes entreprises ne sont finalement pas si éloignées de la logique économique néolibérale de l’UE qui domine depuis environ 30 ans. L’harmonisation fiscale doit passer par de nouvelles compétences transférées à l’Union. C’est pourquoi il existe un débat autour de la création d’un impôt européen commun qui ne pourra devenir réalité qu’avec l’accord unanime des États membres pour faire évoluer les traités. Cela dit, on peut dire qu’il y a certainement plus de points communs entre la fiscalité française et espagnole aujourd’hui qu’il n’y en avait dans les années 30 !

Le droit européen prime-t-il sur le droit national ?

Bien sûr. Les États doivent respecter les normes européennes ainsi que l’a affirmé il y plus de 50 ans la Cour de Justice. C’est une obligation qui découle aussi des articles 88-1 et suivants de la Constitution française. Toutefois, le Conseil constitutionnel rappelle que si de nouvelles normes portaient atteinte à l’identité constitutionnelle de la France, la législation européenne pourrait être remise en cause. En réalité, les États membres n’ont pas d’autre choix que de se conformer au droit de l’Union, parce que s’ils ne le font pas, ils s’exposent à des recours devant la Cour de justice de l’Union européenne.

Pourquoi le droit européen, et aussi le droit international, ont-ils primauté sur le droit national ?

Les textes internationaux n’ont pas nécessairement une valeur supérieure à la loi française. Encore faut-il que les conditions fixées par la Constitution française soient respectées. En revanche, le droit de l’Union européenne est davantage protégé dans l’ordre juridique des États membres. On ne peut donc pas assimiler le droit de l’UE et le droit international. Tout simplement parce que la France a accordé un statut constitutionnel spécifique et très protecteur au droit de l’Union, distinct de celui qui est applicable aux conventions internationales.  Le droit de l’Union européenne n’est pas du droit international.

L’Union européenne est-elle d’abord un espace économique ou une construction juridique ?

Les deux ! L’économie a été fixée comme un moyen pour accéder à un objectif politique. Pour cela, il a fallu passer par la règle, c’est-à-dire la manière d’imposer en douceur une unité européenne. Comment fait-on pour créer cette unité politique ? En rendant interdépendantes les économies. Car si les entreprises sont interdépendantes, les États le seront pareillement. Des règles communes ont donc été créées par les gouvernements des pays fondateurs, portées par des institutions supranationales. C’est ce processus intergouvernemental qui est à l’origine de l’Union européenne. Cependant, cette stratégie a ses limites puisque, depuis les années 50, les dirigeants des institutions de l’UE peinent à incarner une unité politique à l’échelle du Continent (hors Russie).

Le 26 mai, nous avons voté aux élections européennes. Pourquoi ce pluriel ?

Au pluriel parce qu’il y a plusieurs circonscriptions et plusieurs listes sur l’ensemble de l’Europe. Cela avait fait débat : faire une liste unique sur l’ensemble de l’Europe donnerait une dimension exclusivement européenne à un scrutin qui demeure largement marqué par les contextes nationaux. Chaque État a un certain nombre de sièges à pourvoir. Les partis font des listes et les citoyens se prononcent le même jour. En France, les listes qui font moins de 5% des voix exprimées n’ont pas de députés élus. Au Parlement européen, le parti populaire européen (PPE) rassemble les droites modérées. Le parti socialiste européen rassemble les mouvements de centre gauche. Les partis qui ne se réclament ni de l’un ni de l’autre compliquent aujourd’hui le paysage politique au Parlement. Par exemple, les députés du parti LREM élus n’appartiendront pas à l’un des deux grands courants qui dominent le Parlement européen depuis les premières élections en 1979. Il semble difficile d’identifier un groupe parlementaire qui conviendrait à sa ligne doctrinale d’une part, d’autant que, d’autre part, cette ligne doctrinale n’est pas clairement définie. Cet émiettement des députés, lié principalement à la montée de partis europhobes ou eurosceptiques, risque d’éroder la puissance des deux grands partis européens historiques.

N’est-ce pas le moyen de renouveler les élus et donc des politiques qui ne satisfont plus les citoyens européens ?

L’alternance est toujours une bonne chose si elle amène un progrès ou une cohérence politique. Il n’est pas certain que les nouveaux députés européens issus de formations populistes aux motivations très disparates à travers l’Europe satisfassent cette exigence. Néanmoins, un rééquilibrage en faveur des courants écologistes, raisonnables et structurés comme en Allemagne ou dans les pays nordiques par exemple serait de nature à modifier substantiellement l’orientation politique du Parlement. Mais il faut une majorité pour cela, et, même diminuées, les formations de centre droit et de centre gauche sont restées les principaux partis au lendemain du 26 mai.

Les discours politiques parlent d’un « SMIC européen ». Est-il juridiquement envisageable ?

Tout est juridiquement possible dès lors que les États membres se mettent d’accord pour modifier les textes. Le problème initial est politique : comment définir un SMIC européen sans tenir compte de l’hétérogénéité des économies ?

Les partis d’extrême-droite évoquent quant à eux « l’Europe des nations ». D’un point de vue juridique qu’est-ce que cela signifie ?

Cela ne veut rien dire du point de vue du juriste. L’expression était entendue dans le gaullisme social il y a plusieurs décennies, utilisée aussi dans le courant de gauche dit chevènementiste, et désormais employée par l’extrême droite. Juridiquement, aucune concrétisation n’est possible. Notons seulement que L’Europe est déjà une Europe des États puisque ce sont ces derniers qui transfèrent des compétences à l’UE.

Le droit européen peut-il réguler les géants du numérique ?

Oui, si encore une fois, les États se mettent d’accord. L’exemple de la taxe GAFA est très parlant. Si Bruno Lemaire, le ministre français de l’Économie, avait réussi à convaincre l’Allemagne, on aurait pu créer cette taxe à l’échelle de l’ensemble des États membres. Notre voisin a bloqué pour des raisons économiques. La raison en est simple : Angela Merkel a craint que l’Administration américaine dirigée par Donald Trump décide de prendre des mesures de rétorsion douanière défavorable aux exportations allemandes.

Cela signifie que les intérêts particuliers continuent à primer sur l’intérêt général ?

Exactement. Ces intérêts particuliers sont ceux de grands groupes vis-à-vis desquels les États sont liés pour des raisons économiques. Pourquoi ? Parce que ces groupes payent des impôts, créent de l’emploi et produisent des richesses. Comme les objectifs politiques aujourd’hui sont largement dirigés vers la croissance du PIB ou à la diminution du taux de chômage, les États hésitent, voire excluent de mener des politiques qui désavantageraient leur industrie au profit de politiques plus qualitatives (environnement, droits sociaux, droits civiques, etc.).

Peut-on considérer que l’UE est juridiquement trop rigide ?

L’UE est légitimement perçue comme produisant un nombre important de normes, ce qui peut sembler paradoxal au regard de sa dimension libérale. En réalité, les entreprises et les citoyens demandent toujours plus de règles pour des raisons multiples et parfois contradictoires. Pour les entreprises, il s’agit, par exemple, de préserver leurs débouchés, d’éviter d’être victimes de pratiques anticoncurrentielles, de pouvoir accéder à de nouveaux marchés, etc. Pour les citoyens, l’UE leur garantit de nouveaux droits en tant que consommateur ou en tant que salarié. Il faut aussi souligner que, si les institutions de l’Union légifèrent, c’est parce qu’elle suit la volonté des États membres.

Et c’est le droit qui permet de pointer du doigt la faiblesse politique de l’Union européenne.

En étudiant la nature des règles européennes et les domaines dans lesquels elles interviennent, il est possible de révéler les objectifs fondamentalement économiques de l’Union. Le manque de maturité politique qui fait défaut à l’UE ne lui est pas imputable en tant que tel, mais aux États, aux peuples et aux technocrates qui l’incarnent.

Venons-en au Brexit. Que nous dit-il de l’Europe juridique ?

Du point de vue juridique, le Brexit représente pour certains Britanniques la possibilité de ne plus devoir appliquer la réglementation européenne. Par exemple, nombre de pêcheurs britanniques ne veulent plus partager les eaux de leur zone maritime avec leurs homologues européens.

Pour des néolibéraux comme Boris Johnson, l’UE empêche les Britanniques de conclure des traités commerciaux plus avantageux. Les uns comme les autres rejettent donc la réglementation européenne. Le débat a été très nationalisé et, pour l’heure, le Brexit n’a pas conduit l’Union et ses États membres à faire leur autocritique.

Pourquoi est-il si difficile de sortir des traités de l’UE ?

Le processus intégrateur européen se voulait inextricable au risque du retour de la guerre. L’échec de l’UE serait l’échec de la paix. Le Brexit en fournit la preuve avec la problématique de la frontière irlandaise. Ce sujet est fondamental. Par ailleurs, la sortie d’un État membre peut signifier que le processus intégrateur est en train de se déliter, ce qu’il faut absolument éviter du côté de l’Union.

La crise que subissent les États membres n’est-elle pas en train de menacer l’Union européenne ?

La crise de l’Union n’est que le reflet de celle que subissent les entités qui la composent. L’incapacité de dirigeants actuels de surmonter des difficultés majeures (inégalités, environnement, mouvements migratoires) se traduit à tous les échelons, aussi bien à l’échelle des États qu’à celle des organisations supranationales.

La sortie du Royaume-Uni implique-t-elle nécessairement le retour d’une frontière entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande ?

Juridiquement, en cas de sortie du Royaume-Uni, il faudra inévitablement le retour d’une forme de frontière. Comment faire pour qu’elle soit la plus souple possible ? Des solutions ont été trouvées par le Gouvernement britannique, mais l’UE les a rejetées arguant de leur manque de viabilité. Pourtant, il existe en Europe des frontières relativement ouvertes entre l’UE et des États tiers : tel est le cas avec la Suisse. Bien sûr le contexte des deux Irlande est bien différent. Les deux camps, UE et RU, sont néanmoins restés arcboutés sur leurs positions. Du côté du Royaume-Uni, le blocage est imputable à l’accord de majorité entre les conservateurs de la Première ministre Theresa May et les dix députés du DUP (parti unioniste démocratique d’Irlande du Nord). Admettre un statut particulier pour l’Irlande du Nord (le fameux backstop de l’accord conclu en novembre 2018) éviterait le rétablissement d’une frontière trop dure, mais l’existence d’un régime distinct entre les deux Irlande est une ligne rouge infranchissable pour le DUP. Du côté de l’Union européenne, on a considéré que les libertés des traités (établissement, de circulation des capitaux, des marchandises et des personnes) ne pouvaient souffrir d’exceptions, alors que l’Union a déjà fait preuve de plus d’innovation juridique dans sa relation avec des États tiers. Si les deux parties avaient été plus souples, et Theresa May plus à même de développer une vision politique et une stratégie adaptée, une solution juridique aurait sans doute pu être trouvée.

Le problème est-il donc davantage politique que juridique ?

Jean Giraudoux¹ a écrit « le droit est la plus puissante école de l’imagination ». C’est vrai. Pour preuve, la multitude des accords commerciaux que l’Union européenne a déjà conclus (Canada, la Corée du Sud, la Norvège, etc.). Un accord commercial original avec le Royaume-Uni est tout à fait possible dans l’absolu. En réalité, le Brexit révèle aussi un manque de sens politique des élites actuelles qui, si elles forment une bonne technocratie, oublient ou feignent d’omettre certains obstacles. Jusqu’à l’automne 2016, la problématique irlandaise n’a pas été évoquée malgré les avertissements de chercheurs dont je fais partie. Quant au Parlement britannique, il a tout autant été négligé par les négociateurs.

Pourtant le droit et la politique n’ont-ils pas toujours été intimement liés ?

Dès lors que l’on veut vivre en société, nous sommes obligés d’avoir des règles. La question est de savoir de qui émanent ces règles. À partir du moment où des collectivités d’individus nombreux souhaitent poursuivre un destin commun (pour répondre à une menace extérieure par exemple), il faut constituer une entité qui bénéficiera de la légitimité pour imposer des règles indispensables au lien social. Cette puissance tutélaire, c’est l’État. L’ordre étatique est fondé sur des règles pour organiser la vie en société. La politique est l’art d’organiser la société ; or cet art ne peut se passer de règles qui doivent être observées et sanctionnées.

L’Union européenne est-elle démocratique ?

Son fonctionnement dépend largement d’un personnel élu. Le parlement est une institution éminemment démocratique. Néanmoins, des organes comme la Commission cumule quant à elle plusieurs pouvoirs, ce qui interroge quant à sa domination dans le fonctionnement quotidien de l’Union. Par ailleurs, la recherche du plus petit dénominateur commun à 28 États membres, aboutit souvent à des décisions qui ne correspondent pas forcément aux préoccupations des citoyens. N’oublions pas que l’Union européenne ne s’arroge aucune compétence que les États n’auraient pas accepté de transférer. Faut-il accuser l’Union de ne pas être suffisamment démocratique ? Non, d’autant que tout État qui a accepté de transférer ses compétences peut revenir sur sa décision en tant qu’État souverain (c’est ce qu’il s’est passé avec le Brexit). Aujourd’hui le véritable problème est, selon moi, le primat néolibéral favorisé par la dilution de la décision dans une Europe élargie. Si déficit démocratique il y a, c’est principalement de la responsabilité de la classe politique et de la réticence des citoyens de se sentir Européens, non pas de l’absence de processus démocratique.

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Note :

(1) « Le droit est la plus puissante des écoles de l’imagination. Jamais poète n’a interprété la nature aussi librement qu’un juriste la réalité. », La Guerre de Troie n’aura pas lieu, Jean Giraudoux (1882-1944).

PPour aller plus loin

• EUR-Lex, le Journal officiel de l’Union européenne
• UE : ces erreurs de communication qui alimentent l’euroscepticisme, The Conversation, 12 mai 2019.
• Observatoire de l’Europe